自贸区格局下中国航运业的风险和挑战

　　去年9月18日国务院发布《中国（上海）自由贸易试验区总体方案》，不到10天，9月27日，交通运输部与上海市政府就联合发布《关于落实<中国（上海）自由贸易试验区总体方案>加快推进上海国际航运中心建设的实施意见》，对上海自贸区的航运政策做了相应调整，并且为上海自贸区开展相关的制度创新拓展了空间。

　　上海自贸区在船舶登记、航运市场开放等领域突破了诸多限制，提升了中国航运的对外开放水平，将对中国航运的未来产生重大的影响：一方面，将对吸引外商投资中国航运业，借鉴国际先进管理经验起到良好的推动作用；另一方面，由此引发的风险与挑战也不容小觑。

　　沿海运输权限加剧竞争

　　《实施意见》提出允许中资公司拥有或控股拥有的非五星旗船，先行先试外贸进出口集装箱在国内沿海开放港口和上海港之间的沿海捎带业务，将引发一系列的沿海运输权限问题：其一，这将打破中国现行的沿海运输权规定，对国内沿海运输企业产生较大冲击；其二，政府对国内沿海运输的调控难度将加大，导致国内运输市场运力过剩，加剧竞争。此外，WTO服务贸易原则要求不能内外有别和外外有别而进行歧视。但在上海自贸区航运政策下，中资和外资五星旗船都属于中国籍船舶，却得到了不同沿海运输权限，这明显违背了WTO服务贸易的非歧视性原则。

　　启运港退税或诱发连锁反应

　　《实施意见》提出扩大启运港退税政策试点范围，在现有试点港口和运输企业的基础上，进一步增加积极性高、信誉好的港口和运输企业加入试点，以扩大制度效应。

　　启运港退税可能诱发某些连锁反应：第一，中国多数港口仍以公路为主要集疏运手段，铁路系统尚未完善，而受基础设施条件等诸多限制，水水中转目前在费用、时间、运力等方面尚不具备竞争力；第二，“入世”后，根据WTO相关规则的要求，中国出口退税率持续下降，启运港退税政策的效果也不断缩水；第三，沿海港口竞争激烈，一些港口为了排名，宁可将外贸箱运至国外港口中转，也拒绝交给国内的竞争对手中转；第四，为了能够加快货物出境流程，很多企业选择到上海进行中转，这将增加其海运物流运输成本，加重上海港口负担，如果相关措施未能及时跟进，将会造成洋山和外高桥港区的拥堵。未来中国可以选取更多的沿海港口作为启运港退税的中转港，以达到最佳的综合经济效益。但是，过多的中转港会造成过度竞争、资源浪费，达不到理想的经济效果，因此此项措施只能有限地推广，在部分港口进行。在这种情势下，未来围绕中转港的竞争会日益激烈。

　　负面清单或带来国外压力

　　负面清单管理模式仅规定了中国禁止的航运业务，然而，随着中国航运业发展和市场开放，新的航运业务或将应运而生，而负面清单管理模式无法完全对航运业的新情况进行覆盖，可能会导致一些航运企业利用该模式下的制度空白，使得国外一些原本不该进入国内市场的业务流入国内，对国内企业产生不必要的冲击和竞争压力。由此，此做法也不免对政府今后的政策方针制定产生一定压力，对中国航运开放格局也产生新的不确定性影响。

　　可推广可复制性难度较大

　　上海自贸区进行制度创新，先行先试，最终要形成可复制、可推广的经验，但是鉴于航运业本身的特性及其市场容量，某些方面推广难度较大，甚至难以被国内其他港口简单复制：

　　一是沿海捎带运输试点难以在全国范围进行推广。众多港口采用沿海捎带运输意味着中国港口全面开放，使得过多外轮流入中国，可能造成国内运输市场混乱。

　　二是负面清单管理模式目前难以推广。清单的制定面临来自市场和政府的博弈。一方面，清单不可能太长，否则就违背了国际通行规则，与改革初衷相背离；另一方面，清单过短，易给外商留下制度空白，在事后监管缺乏机制和经验的情况下，风险难以防范。负面清单管理其实就是做减法，即“法无禁止即可行”。中国在加入WTO时实际上使用的还是正面清单。上海目前还在为负面清单做必要准备，短期内也难以全面铺开。国内其他港口暂时不能紧跟此政策，只得先从“正面清单”入手。

　　三是考虑到市场容量的限制，国际船舶登记制度难以在全国大范围推广。国家对于船舶登记的细节应予以谨慎考虑并加以限制，如该制度下登记的船舶是否可以进行国内运输等。此外，随着国际船舶登记制度的推广，各港口城市在船舶登记领域的竞争将日趋激烈。

　　从航运管理角度看，上海自贸区的航运管理方法和手段大都具有可借鉴性。自贸区的航运制度创新重心在于扩大开放。虽然这些制度创新的实施暂时会对中国当前航运市场造成一时波动，但从长期来看，这种波动甚至冲击将会转化为中国航运业持续改革的动力，有助于形成良性发展的航运格局。