大部制的微观解读:从国家局看机构改革路线图

　　自3月11日大部制改革方案公布以来，各种分析评论不可胜数，多数评论将此次改革置于经济社会发展的洪流中，从政府职能转变等角度宏观阐述其利弊得失，却鲜见针对改革措施本身的微观解读。

　　按照改革方案，国务院组成部门共27个。即便与西方发达国家的政府部门数量相比，27个也不算多。可仔细一想，真的只有27个吗？如果走在北京大街上数国家机关的挂牌，随便一数可能就在50开外。原来，除“组成部门”外，国务院“构成部门”还包括“直属特设机构”、“直属机构”、“办事机构”、“直属事业单位”、“部委管理的国家局”以及“议事协调机构”等。除议事协调机构外，上届政府的机构总数为77个，这届政府机构改革还在进行中，但未必会少于77个。比如撤掉了国防科工委，但新增了国防科工局，虽然机构性质由组成部门变成了部委管理的国家局，但并未改变总数。

　　不过，让我们把数量暂且放在一边，先来关注上述“性质转变”现象，细数改革措施还真发现不少：国防科工委、人事部由组成部门变为部委管理的国家局；民航总局、食品药品监管局由直属机构变为部委管理的国家局；能源局由发改委“内设机构”变为部委(同样还是发改委)管理的国家局。罗列至此，我们惊奇地发现，不论是组成部门、直属机构，还是内设机构，最终都变成了部委管理的国家局，其级别也从正部、副部或正局统一调整(或降或平或升)为副部。就连烟草专卖局、邮政局的改革也是换个部委管理。总的看来，除新建环保部、住房和城乡建设部以外，其他改革措施无不涉及部委管理的国家局，可见在这方面做足了文章。那么，这究竟意味着什么呢？

　　答案要从组成部门、直属机构和部委管理的国家局之间的区别中寻找。1997年颁布的《国务院行政机构设置和编制管理条例》(国务院令第227号)规定：组成部门履行基本行政管理职能；直属机构主管某项专门业务，具有独立的行政管理职能；部委管理的国家局由组成部门管理，行使行政管理职能；在设立或撤并权限上，组成部门由全国人大决定，后两者由国务院自行决定。可见，就相对独立性而言，在组成部门、直属机构和部委管理的国家局身上是递减的，而且这一递减趋势还可以顺延至内设机构。

　　至此，我们似乎隐约看到了此次机构改革的路线图：通过将管理权限划归某个部委，逐步降低改革对象的相对独立性，条件成熟时再将其变为部委的内设机构，最终实现机构数量的精简。不过，有人马上会拿“能源局”反驳上述路线图，但在油价持续上涨的今天，能源问题自然是个例外，而且别忘了“原本是要成立能源部”的，在能源问题上进行机构探索无疑是必要的。

　　现在，让我们回到数量上来。如果沿着上述路线图渐次推进机构改革，某一天，改革方案中公布的机构数量与人们在大街上看到的挂牌数量终将趋于一致，而这或许正是“机构改革要循序渐进，不毕其功于一役”的深意所在。