先天不足的“自由贸易区”

　　到了改革开放30年的今天，我们仍然不得不用曲折迂回的对外开放来达到改革的目的，却不能不让人唏嘘，更值得我们深思。

　　有人说，改革尚待闯大关。可这种闯关，是自上而下的，上面闯了下面被动承接，上边不闯下面也无能为力。

　　在我国新一轮改革开放中，“自由贸易区”再度成为炙手可热的字眼。胡锦涛在中共十七大报告中提出，要“拓展对外开放广度和深度，提高开放型经济水平”，并要“实施自由贸易区战略”。这是最高领导人第一次在最高层次的中央文件中明确提出要实施自由贸易区战略。于是乎，各地闻风而动，建立自由贸易区的各种设想纷纷出炉，简单一算，就有广东、海南、福建、天津等省市分别正式或非正式提出要建立不同类型或层次的自由贸易区。

　　说起来，自由贸易区绝对不是什么新兴事物，但近年来在国际上迅猛发展却也是不争的事实。据统计，截止到2007年底，向世界贸易组织通报并且现在仍然有效的自由贸易区达到197个，其中约80%是近10年建立的。这些自由贸易区，已经涵盖了全世界绝大部分经济体，包括最著名的欧盟、北美自由贸易区，东盟自由贸易区等。建立在世界贸易组织及其前身关贸总协定基础之上的多边贸易体制，固然对全球范围内的自由贸易发展起了重大推动作用，但由于其成员众多，现已达151个，且成员间发展水平差异极大，因而在很多重大问题上受到限制，难以达成一致。如最新一轮的多哈回合谈判就步履维艰，几次濒于失败，至今也未能达成协议。正因为如此，各成员出于自身利益需要，开始把精力投入开放水平更高、谈判难度更小、互补性更强的自由贸易区上来。

　　正是在这种背景下，我国提出了要“实施自由贸易区战略”。但须注意的是，与我国各地提出的“自由贸易区”相比，此“自由贸易区”非彼“自由贸易区”。国际范围内的自由贸易区（Free Trade Zone），指的是各独立经济体（关税区）之间通过签订双边或诸边自由贸易协定(Free Trade Agreement ，FTA)而建立的，其协议是双向的，适用范围涵盖协议方经济体的全区域；而目前我国各地提出的自由贸易区（Free Trade Area，FTA），却是我国内部采取的一种经济政策，是单向的而非协议性的。

　　试想，不论是广东跟香港澳门建立粤港澳自由贸易区（或什么其他名头），还是福建跟台湾建立闽台自由贸易区，抑或海南与其他哪个国家或地区建立自由贸易区，实际都是不可能的。首先，主体不对等。对方是独立关税区，而我们这边不论是市还是省或特区，都不是独立关税区，不能与对方签订自由贸易区协议。其次，难以操作。自由贸易区的基本含义，最基础的是货物贸易的关税相互减免和自由流通，但仅这一点，以省市为单位就做不到，因为对方的货物若在自贸协定下进入了这个省市，也就等于进入了这个关税区；而这个地区货物向对方出口，也无法确定原产地。很明显，在目前状况下，如何能够确认某些产品是生产于广东还是湖南呢？对方进口广东产品就减免关税，进口国内其他地区的产品就正常征税？若再把自由贸易区中更复杂的服务、投资、人员流通自由化考虑进去，则此类自由贸易区的实施就更不具有现实可能性。退一步说，即使可能，也会操作成本极高（包括有形的独立区域分割和无形的复杂制度设计），因而是得不偿失的。

　　从目前谈论最多的粤港澳、闽台、琼台自由贸易区来说，前两个根本不可能把自身所辖区域变为境内关外的相对独立部分，海南似乎还有可能，有专家就说琼州海峡是天然隔断，可以使海南独立于大陆部分，成为自由岛，但实际上也做不到。笔者曾在海南工作过两年，做的就是对外贸易管理工作，对情况有所了解，若海南成为自由岛，则海关也无法做到把海南完全隔离开来，使海南单向对外开放而不至于波及大陆；反可能因为这种阻隔，制约海南与大陆的货物流通，出现另外的问题。比如有专家提出建立海南岛自由贸易区，海南对亚洲国家实行进出口零关税的自由贸易政策。要做到这一点，就必须把海南岛从海关监管意义上完全跟大陆割断，成为独立关税区，且不说这能否做到，即使可以做到，那海南的产品如何确认？海南进口产品再输往大陆又如何认定、如何纳税？海南是分别跟亚洲国家签订自由贸易协定呢还是由中央政府自行宣布海南与亚洲国家实行自由贸易政策？为何只单方面跟亚洲国家实行自由贸易？这是否违反了WTO最惠国待遇和非歧视原则？假如连这些基本问题都没有厘清，就奢谈什么自由贸易和自由岛，就有纸上谈兵和哗众取宠之嫌了。

　　但是不是说，目前各地提出建立自由贸易区的设想因为不可操作或操作难度极大、操作成本极高，因而是没有价值、没有意义的？否！应该看到，各地建立自由贸易区冲动的背后，凸显了一个严峻问题：制度供应不足！

　　分析各地要求建立自由贸易区的动机和措施，不难发现，他们的基本取向都是要在现有体制框架内，打破一些既定的模式或政策，从而获取经济社会发展的新的动力源。自由贸易政策，针对的是我国目前仍然过多的贸易管制和过高的关税壁垒，希望更大程度上减少行政手段对于贸易的扭曲，实现货物自由流通；自由投资政策，针对的是我国依然计划因而僵化的投资管理体制，希望实现资本的自由流通，提高资本运行效率，吸引国内和国际资本流入本地区；至于人员的自由流动、服务贸易问题，也无不是对于现行管理方式的改革乃至反动。

　　也就是说，各地希望用建立自由贸易区来解决的问题，本来是我们国内的改革问题；但由于国内改革阻碍重重，不得不转向用开放来寻求出路。回想我国改革开放的历史，我们在此前一直是这样做的，从建立特区，到沿海、沿江、沿边开放战略，再到加入WTO；从吸收外商投资到放开对外贸易经营权，所有的开放政策，实质上不都是改革？可到了改革开放30年后的今天，我们仍然不得不用曲折迂回的对外开放来达到改革的目的，却不能不让人唏嘘，更值得我们深思。

　　有人说，改革尚待闯大关。可这种闯关，是自上而下的，上面闯了下面被动承接，上边不闯下面也无能为力。像有关贸易政策、投资政策，地方政府几乎没有发言权，在上面制度供给不足，而且全面供给难度太大（那将意味着有关部门全面放弃自己的权利）的情况下，也只好采用要求自己单独对外开放的方式来获取制度供给了。

　　温家宝总理在今年的政府工作报告中说，“开放也是改革，开放兼容才能强国”。新形势下我国如何开放，确实是个大问题。假如国内市场化改革得不到实质性推进，政府职能转变不到位，则对外开放也不可能有根本性的战略措施，就会出现目前这样的自由贸易区冲动。

　　(作者为商务部研究院高级研究员。1964年生，山东潍纺人。1985年毕业于北京大学，获法学学士学位。先后任职于原外经贸部、中央讲师团、海南特派员办事处、联合国开发计划署、美国伊利诺大学。长期从事中国对外开放、吸收外资、农产品贸易和跨国经营领域的研究，多次参与了政府有关政策的制定讨论、文件起草及课题研究。)